Orçamento tradicional x Orçamento programa

Autor: João Paulo Meningue Machado
Graduando em Gestão de Políticas Públicas - EACH - USP

Este texto tem como objetivo explicar o funcionamento e organização do orçamento-programa e do orçamento tradicional, além disso, serão traçadas as fundamentais entre esses dois tipos de organização dos gastos e das despesas públicas. Na primeira parte desta argumentação serão traçados os princípios fundamentais dos dois temas analisados, em seguida, será exposta a organização dos dois modelos orçamentários. A seção posterior tratará as diferenças técnicas e de propósito entre eles. Por fim, serão feitas conclusões sobre o que foi relatado aqui. Vale lembrar que tal texto trata apenas o orçamento público.

O orçamento clássico, também conhecido como tradicional, foi utilizado no Brasil até a lei 4320/64, quando cedeu espaço para o orçamento-programa.  O antigo modelo, dado seu caráter de pioneirismo no Brasil, era apenas uma análise das previsões das receitas e das permissões de despesas, sem possuir qualquer caráter planificador e funcional. Seus princípios, com a grande possibilidade de conflitos entre nações no período em que foi elaborado e funcionou no Brasil, visavam apenas atender as principais necessidades do Estado naquele tempo: Segurança externa, segurança interna e justiça.

Orçamento-programa é o segundo modelo analisado nesse texto. Foi introduzido no Brasil em 1964, pelo General Castello Branco. De maneira diferente do orçamento tradicional, o orçamento programa constrói um plano de ação para o governo no período em que o orçamento será executado. Assim, apresenta os planos para atingir os objetivos e metas de maneira organizada. Dessa forma, pela primeira vez as metas do governo começam a ser organizadas em um orçamento que pensa em longo prazo.

De forma organizativa, o orçamento clássico se caracteriza pela fragmentação das receitas e despesas, ou seja, os recursos são divididos conforme a necessidade de cada setor; não há uma alocação de recurso com base nos programas (políticas) que serão colocados em prática. Assim, cada setor, dentro desse modelo orçamentário, disputa os recursos escassos com outros. De forma que o que importa para o governo não é a organização alocativa para otimizar utilização da riqueza recebida da população, mas sim o aumento ou diminuição da receita.

A posse de um plano de governo que possui uma definição dos objetivos específicos de cada recurso utilizado é uma das características organizativas do orçamento-programa. Assim, os objetivos e metas de cada dotação orçamentária (porte do orçamento total) são traçados, o que permite a mensuração do custo de cada programa. No Brasil, o modelo orçamentário atual possibilita a medição da competência administrativa, através a comparação entre o gasto previsto para o programa e o seu gasto real final. Com isso, obedecendo aos prazos legais estabelecidos e à Lei de Diretrizes Orçamentárias e à Lei Orçamentária Anual, a planificação do orçamento brasileiro se baseia no Plano Plurianual vigente em cada período, a fim de alcançar as metas estabelecidas por ele.

Os dois modelos orçamentários possui diferenças organizações e de resultados fundamentais. No Brasil, o Orçamento-programa pode ser considerado como uma evolução do padrão tradicional. A finalidade deste caracteriza-se pelo pensamento apenas nas coisas concretas que o governo compra naquele período, o primeiro, por sua vez, preocupa-se com ações da administração e nos meios utilizados para realiza-las. O planejamento não existe no modelo clássico, enquanto o programado é baseado no planejamento, onde os objetivos e metas são bem delineados, inspirando-se nos PPA, no caso brasileiro, onde os objetivos e metas são bem delineados. Desta forma, a elaboração do modelo tradicional é experimental, onde se faz um cálculo percentual das receitas e despesas do período anterior para mensurar-se o próximo orçamento, ao passo que programático caracteriza-se numa elaboração técnica que dá enfatiza as diretrizes e prioridades, com base em cálculos das estimativas reais de recursos necessários.

Com base no que foi exposto neste texto, pode-se depreender que o modelo tradicional não possui mais espaço nos países mais desenvolvidos, pois o planejamento se tornou peça fundamental para uma administração eficiente e eficaz. O modelo tradicional é apoiado em métodos ultrapassados de formulação, de forma que o controle sobre os gastos públicos é muito limitado. O Orçamento-programa, por sua vez, tem a planificação como principal característica, o que condiz com as demandas das sociedades contemporâneas. Assim, tal modelo, embora possua suas falhas, é mais eficaz e eficiente na alocação de recursos e nos gasto governamental, além disso, possibilita um maior monitoramento da utilização da receita pública. Como resultado, no longo prazo possui um resultado muito melhor do que o ultrapassado modelo tradicional, por isso, esse é o modelo utilizado no Brasil.